Naar aanleiding van het Staff Report for the 2023 Article IV Consultation Discussions van het IMF over Curaçao en Sint Maarten
De zere plekken van de Curaçaose economie
Om de twee jaar verricht het IMF onderzoek naar de gezondheid van de economie van de monetaire unie van Curaçao en Sint Maarten. Dat resulteert in een publicatie waarin de spiegel wordt voorgehouden hoe het staat met de reële economie, overheidsfinanciën, betalingsbalans en financiële sector. Het is altijd goed om een onafhankelijk deskundige buitenstaander ernaar te laten kijken. Hoewel de toonzetting positief kritisch is, het IMF spreekt bijvoorbeeld over het “significant economic potential”, behandelt het IMF een groot aantal zere plekken in de economie die vragen om een behandeling.
De economische klappen
De economie van Curaçao heeft de afgelopen jaren forse klappen moeten incasseren. De sluiting van de grens met Venezuela, de mislukte pogingen om de raffinaderij weer op te starten, COVID, de teruglopende offshore activiteiten, het Girobank debacle en de ogenschijnlijke diefstal van ENNIA pensioengelden. Dit leidde in 2020 tot een economische krimp van 18%. In 2021-2022 herstelde de economie zich. Maar het zal volgens het IMF tot 2025 duren voordat Curaçao in termen van reëel Bruto Binnenlands Product (BBP) weer op het niveau van 2019 zit.
Meevallers
Het IMF constateert dat economisch een aantal zaken goed gaan. De hoge inflatie in 2022 van 7,9% zal in 2023 afvlakken naar 3,8%, de deviezenreserve blijft ruim boven de 3 maanden importdekking, het toerisme ontwikkelt zich zeer positief, de overheidsinkomsten zijn hoger dan gebudgetteerd en de staatsschuld, uitgedrukt in een percentage van het BBP, zal teruglopen. Dat laatste komt door economische groei maar ook door inflatie.
Aandachtspunten van het IMF
Belastingen
IMF constateert dat er grote stappen zijn gezet ter verbetering van functioneren van de belastingdiensten en in de compliance. Evenwel, deze diensten hebben momenteel nog onvoldoende capaciteit om de gewenste en noodzakelijke belastinghervormingen echt door te voeren. Het gaat dan onder meer over het opnieuw instellen van de accijnzen, invoeren van een bruto toegevoegde waarde belasting (BTW) en versimpeling van de invoertarievenstructuur. Deze hervormingen mogen per saldo de belastingdruk, die al erg hoog is, niet verder laten toenemen.
Publieke investeringen en beter investeringsklimaat
IMF pleit voor het verbeteren van de kwaliteit van de overheidsuitgaven, in het bijzonder voor investeringen die economische groei bevorderen. De publieke investeringen blijven achter met hetgeen wenselijk is. Deze ligt nu rond de 1,0% van het BBP terwijl het IMF pleit om 5% daarvoor te bestemmen. Gevolg is dat de bezittingen van de overheid minder waard worden door gebrekkig onderhoud (de overheid verarmt) en nieuwe investeringen door de private sector gefrustreerd worden door gebrekkige en ontbrekende overheidsvoorzieningen.
Wat nodig is volgens het IMF is een betere planning, meer geld toewijzen en het daadwerkelijk uitvoeren van de nodige en gewenste publieke investeringen.
Aanvullend op meer publieke investeringen dient het overheidsbeleid gericht te zijn op het verbeteren van het ondernemersklimaat door onder meer het instellen van één digitaal loket, verminderen van red tape en verlagen van de energiekosten.
Overheidsschuld
Ten tijde van de pandemie heeft Curaçao NAf 917 miljoen aan liquiditeitssteun ontvangen. Deze dient in oktober van dit jaar terugbetaald te worden. Voor de Girobank is recentelijk een regeling getroffen tussen Curaçao en Nederland waarbij een renteloze lening verstrekt is van NAf 170 miljoen. Naar verwachting zal deze grotendeels worden terugbetaald via GSH, de organisatie die de uitstaande leningen afhandelt. Daarnaast heeft de CBCS de overheid van Curacao een voorschot verstrekt van NAf. 267 miljoen een bedrag waar een terugbetalingsregeling voor is afgesproken.
Voor ENNIA dient volgens het IMF de overheid NAf. 550 miljoen te lenen bij Nederland en zal daarnaast zelf een deel van de tekorten uit de eigen begrotingsoverschotten dienen te financieren[1].
Het IMF gaat er vanuit dat ENNIA en de liquiditeitssteun geherfinancierd worden middels een zachte lening verstrekt door de Nederlandse overheid tegen het aldaar geldende triple A-interesttarief van 3,2%.
Het is de intentie om een schuldenanker neer te leggen op 55% van het BBP. Dat anker geeft de grens aan waarboven de overheidsschuld niet mag uitkomen. Daar kan de overheid naar toe groeien door te zorgen voor structurele overschotten op haar begroting de komende 10 jaar. Dit gaat uit van goedkope financiering van de overheidsschulden door Nederland.
Als Curaçao kiest om zelf haar schulden te financieren bedraagt volgens het IMF de marktrente 7%. Het IMF is optimistisch dat voor de deadline van oktober dit jaar, de datum waarop de liquiditeitssteun aan Nederland moet worden terug betaald, er een akkoord ligt voor wat betreft de herfinanciering van de liquiditeitsschuld en ENNIA. Verder gaat het IMF er optimistisch vanuit dat de schuld in 2033 niet meer bedraagt dan maximaal 55% van het BBP.
Kwaliteit overheidsapparaat
Hervormingen in de kwaliteit, effectiviteit en uitvoeringskracht binnen het ambtelijk apparaat zijn noodzakelijk. De personeelssamenstelling bij de overheid is niet passend bij de diensten die de overheid behoort te leveren. Beloning van de ambtenaren dient marktconform te zijn. Feitelijk staat volgens de IMF alles daarover al in het Landspakket en is het een kwestie van uitvoeren.
Sociale zekerheidsstelsel
Een samenhangend sociaal zekerheidsstelsel is nodig. De vergrijzing van de bevolking leidt tot onhoudbaarheid van de AVBZ-, BVZ- en AOV-fondsen. Hervormingen zijn nodig. De premiebasis zou verbreed kunnen worden door het integreren van de ongedocumenteerde immigranten in de formele arbeidsmarkt maar dat lost louter een klein deel van de problemen op.
Gezondheidszorg
Continuïteit in de gezondheidzorg vereist een duurzame financiering. Dat is een probleem als gevolg van de tekorten en de gaten die nu in de zorg en financiering vallen. Een gemeenschappelijk strategie en een Curaçao Health Authority dienen de oplossing hiervoor te vormen volgens het IMF.
Met meer concrete termen spreekt IMF over het invoeren van generieke geneesmiddelen en meer nadruk op preventie en de eerste lijns-zorg. Over de salarissen in de 2e lijnszorg wordt met geen woord door het IMF gerept, wel over de tekorten van het Curacao Medical Center van 1% van het BBP dat onhoudbaar is en terug moet naar nul.
Tekort op de lopende rekening
Als alle geldtransacties met het buitenland bij elkaar worden opgeteld voor het leveren van goederen en diensten en we trekken daarvan af wat we als eiland betalen aan het importeren van goederen en diensten hebben we een tekort van 28,5% van ons BBP in 2022. Volgens een internationale benchmark voor ontwikkelingslanden mag het tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans ongeveer 4,5% bedragen. Dat Curaçao meer uitgeeft dan ze verdient wordt gecompenseerd op de kapitaalrekening van de betalingsbalans. Per saldo ontvangt Curacao veel meer geld vanuit het buitenland dan aan het buitenland betaald wordt. Het gaat daarbij vooral over rente, aflossingen, dividenden, Foreign direct investments, kapitaal overmakingen van individuen en bedrijven (waar geen economische transactie tegenover staat) en leningen vanuit het buitenland zoals van de Nederlandse overheid aan Curaçao.
Tot grote verbazing van vele economen gaat dit al vele jaren goed in de zin dat de kapitaalrekening structureel zeer grote overschotten vertoont waarmee het grote tekort op de lopende rekening gefinancierd wordt. In andere landen zou dit leiden tot een monetaire crisis. IMF stelt wel dat het tekort op de lopende rekening terug gebracht moet worden.
Arbeidsmarkthervormingen
Vergrijzing, braindrain, migratie, mismatch tussen vraag en aanbod en te weinig economische uitdagingen vereisen hervormingen op de arbeidsmarkt. Deze kunnen bestaan uit verwijderen van rigiditeit in wet- en regelgeving, (beter) onderwijs, opleiding en training afgestemd op de arbeidsmarkt, migratiebeleid en reduceren van de informele sector.
Internationale ontwikkelingen
De oorlog tussen Rusland en Oekraïne, de toenemende geopolitieke spanningen in de wereld waaronder met Venezuela, prijsstijgingen voor transport en goederen, recessie in de landen waar het toerisme naar Curaçao vandaan komt kunnen zorgen voor tegenvallers in de economische ontwikkeling.
Klimaatverandering
Rond de eeuwwisseling is de voorspelling dat de zeespiegel bij Curacao tussen de 50 en 120 cm is gestegen. Dat houdt in dat alles rond het Waaigat en Punda onder water staat en vele stranden verdwenen zijn. De invloed van de opwarming van de aarde op de economie is groot. Voor Curacao opgestelde scenario’s ramen de impact op het BBP op 7 tot 14% en een kapitaalvernietiging tussen de 7 en 18%. Het IMF stelt ter anticipatie op de klimaatverandering het maken van een “National Strategic Adaption Plan” voor.
Nog meer aandachtspunten
Het IMF besteedt in haar publicatie weinig aandacht aan het sociale probleem van de armoede, inkomensongelijkheid, ongedocumenteerde immigranten, corruptie, criminaliteit, deficiënties in het onderwijs en aan de werkloosheid die op 12-13% lijkt te blijven steken terwijl er een schreeuwend tekort is aan arbeidskrachten in vrijwel alle sectoren en alle functieniveaus in de eilandelijke economie.
De integrale ontwikkelingsstrategie
Voor de vele discussie- dan wel aandachtspunten die het IMF benoemd is de remedie dat er een sterke nationale ontwikkelingsstrategie met betrokkenheid van alle stakeholders ondersteund door strategieën op sectoraal niveau.
Mogelijk dat het lange tijd geleden door de regering aangekondigde National Recovery Plan hetzelfde is als wat het IMF voor ogen heeft.
Te opportunistisch?
Het Landspakket en de daarbij behorende uitvoeringsagenda, die in overleg tussen Nederland en Curaçao is samengesteld, kan helpen om de zere plekken te behandelen. Vooralsnog verkeert veel van het Landspakket volgens de uitvoeringsagenda nog in de papieren fase en ontbreekt het nog aan implementatie, incl. de capaciteit om de papieren voornemens en plannen om te zetten in besluiten, uitvoering, invoering en verduurzaming van de hervorming.
Het IMF gaat er min-of-meer vanuit dat veel van hun gesignaleerde aandachtspunten opgepakt zullen worden door de regering van Curaçao. Soms geeft het IMF enkele suggesties welke kant het op moet of welke maatregelen gewenst zijn om te nemen, maar in haar algemeenheid blijft het abstract en weinig concreet. Ook blijft onduidelijk hoe deze aandachtspunten geoperationaliseerd moeten worden en hoe de uitvoering zal plaatsvinden. Dat het IMF zich daar niet over uitlaat is begrijpelijk omdat het Fonds niet op de stoel van de regering wil gaan zitten in deze Article IV Consultation.
De economische vooruitzichten voor de Curaçaose economie zijn gunstig als gevolg van een zeer sterke groei van het toerisme, onroerende goed sector, en daaraan gelieerde economische activiteiten. Voor 2023 en 2024 wordt een reële economische groei verwacht van 3%. Maar een economische groei gaat in geen geval de gesignaleerde aandachtspunten van het IMF automatisch en afdoende oplossen.
De IMF consulatatie heeft veel weg van een “frappez toujours”-document. In de afgelopen decennia, in eerdere Article IV Consultation, werd eveneens zonder veel succes aandacht gevraagd voor de dezelfde structurele problemen waarmee de Curaçaose economie te kampen heeft.
Een hiaat in de analyse en prognose van het IMF is dat de financiële consequenties bij het aanpakken van deze aandachtpunten niet benoemt en doorrekent. Gesuggereerde hervormingen, het behandelen van de zere plekken, kunnen vele honderden miljoenen, zo niet een paar miljard aan Antilliaanse guldens gaan kosten. Dat heeft vergaande economische consequenties en staat op gespannen voet met de wens van het IMF en streven van de regering om de overheidsschuld in 2033 naar 55% terug te brengen.
Blijvende zere plekken?
De economische uitdagingen zijn aanzienlijk, er zijn veel aandachtpunten, de “zere plekken”. Daarvoor is een combinatie van visie, beleid, daadkracht, bestuurlijk management, capaciteit, uitvoering en geld voor nodig, iets wat de afgelopen decennia geen enkele regering heeft kunnen laten zien.
De vraag is, gaat Curaçao nu daadwerkelijk deze zere plekken behandelen?
Roland O.B. van den Bergh
Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.
De auteur is bestuurder, oprichter en oud-voorzitter van de Association of Dutch Caribbean Economist (“Economenclub”).
Dit artikel staat ook op de facebook-pagina van de Dutch Caribbean Economists
U kunt daarop commentaar, mening of suggesties geven.
[1] De intentie is om geen ‘haircut’ bij pensioengerechtigden toe te passen. Evenwel, de pensioenuitkeringen zijn afgelopen jaren bij ENNIA niet meer geïndexeerd waardoor pensioengerechtigden er reëel op achteruit zijn gegaan. Indexering in de nabije toekomst lijkt ook een illusie voor pensioentrekkers.
