De omvang van de overheid van Curaçao in internationaal perspectief

Datum: 4 februari 2020. Auteur: Marinus Imthorn, zelfstandig concurrentie-econoom en secretaris van de Economenclub. Klik hier voor de pdf-versie van dit artikel inclusief bijlagen.

Vorig jaar las ik op een online nieuwssite een bericht dat de overheid van Curaçao 4.094 ambtenaren in dienst heeft. Dit bericht verwees naar een bekendmaking van het ministerie van Bestuur, Planning en Dienstverlening (BPD) van 17 september 2019 (link). In deze bekendmaking stond de volgende tabel:

Er kwamen meerdere vragen in me op. Wat verstaan we onder ‘de overheid’? Omvat deze tabel alle medewerkers van de overheid van Curaçao? Waarom wordt enkel het personeel in het onderwijs genoemd en niet de zorgsector bijvoorbeeld? Is het getal van 4.094 veel, gemiddeld of weinig vergeleken met andere landen?

Ik ging op onderzoek uit en kwam tot opvallende conclusies. Eén opmerking vooraf: dit artikel gaat enkel in op de omvang van de overheid in termen van aantal medewerkers. De (doelmatigheid van de) uitgaven van de overheid of het functioneren van overheidspersoneel blijft buiten beschouwing.

De rol van de overheid

In de samenleving en het economisch verkeer speelt de overheid een belangrijke rol. Zo kan zij wetten en regels opstellen om daarmee het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden. Daarvoor zijn mensen nodig die toezien op de naleving van deze wetten en regels, zoals de politie en het gerecht. Verder kan de overheid belastingen en andere verplichte heffingen opleggen om dat geld vervolgens te gebruiken voor (a) herverdeling van inkomen en (b) het aanbieden van diensten die de markt niet (snel) zal aanbieden, zoals defensie en straatverlichting.

De reikwijdte van de activiteiten van een overheid verschilt van land tot land en verandert over tijd. Zo zijn in Curaçao relatief veel markten gereguleerd op prijs en aanbod die in andere landen niet meer worden gestuurd door de overheid (FTAC, 2019). Een ander voorbeeld is dat in Curaçao vijftig jaar geleden nog geen centraal bureau voor de statistiek bestond, maar nu vanzelfsprekend wel.

Afbakening van de overheid

De overheid is niet één grote eenheid, maar een geheel van verschillende instellingen, ieder met een specifieke taak. De centrale overheid kan immers bepaalde taken en bevoegdheden uitbesteden aan iemand anders. Bijvoorbeeld het waarborgen van sociale zekerheid door de SVB. De gedachte hierbij is dat een aparte overheidsinstelling de taken effectiever kan uitvoeren dan de centrale overheid vanwege o.a. expertise en politieke onafhankelijkheid. Ook kunnen (financiële) risico’s beter worden beheerst.

Over sommige instellingen zal iedereen het eens zijn dat ze tot de overheid behoren, zoals een ministerie of de politie. Dit zijn instellingen die op basis van de grondwet van een land zijn opgericht. Maar bij andere instellingen kunnen de meningen verschillen. Behoort een rechtbank bijvoorbeeld tot de overheid? Of een openbaar ziekenhuis?

In Europa hanteren alle nationale statistiekbureaus dezelfde definitie van het begrip overheidsinstelling bij het publiceren van cijfers (CBS NL, 2018 en Eurostat, 2019). Deze definitie is gebaseerd op het System of National Accounts (“SNA”) van onder andere het IMF en de Verenigde Naties. De meest recente versie is van 2008 en wordt wereldwijd gehanteerd (Europese Commissie et al., 2009). Het Centraal Bureau voor de Statistiek van Curaçao gaat ook op deze versie over. Volgens de SNA 2008 (p. 436-441) behoort een organisatie tot de overheid als zij:

• zelfstandige beslissingsbevoegdheid heeft (o.a. op eigen naam activa bezitten, contracten afsluiten en leningen aangaan);
• eigendom is of onder controle staat van een centrale overheidsinstelling (o.a. de mogelijkheid om het bestuur te benoemen, statuten wijzigen en het algemene beleid van de organisatie te bepalen); en
• haar producten en/of diensten gratis of tegen economisch niet-significante prijzen levert. Dit is het geval wanneer de verkoopopbrengsten, exclusief vaste subsidies, maximaal 50% van de kosten dekken (“niet-marktproducent”).

Een overheidsinstelling kan zowel een publiekrechtelijke rechtsvorm zijn (bijv een ministerie of zelfstandig bestuursorgaan) als een privaatrechtelijke rechtsvorm (bijv een NV of stichting). Ter illustratie, in Nederland maken meer dan 1.600 verschillende instellingen deel uit van de overheid (link).

Het verschil tussen de overheid en de publieke sector

Naast het woord overheid komen we in het dagelijks spraakgebruik de begrippen publieke sector en semi-overheid tegen. Deze twee begrippen betekenen niet hetzelfde als de overheid. Het is belangrijk om dit onderscheid te benoemen. ¹De Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (7 juli 2010) hanteert het begrip “collectieve sector” en verwijst daarbij in artikel 23 naar de SNA. Het begrip collective sector komt echter niet voor in de SNA 2008. De vraag of de begrippen publieke sector en collectieve sector wel/niet hetzelfde betekenen, blijft in dit artikel buiten beschouwing.

Het primaire doel van de publieke sector is meestal niet om winst te maken, maar om zo goed mogelijk een maatschappelijke functie te vervullen, zoals onderwijs, openbaar vervoer, water- en energievoorziening en zorg (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2018). De publieke sector omvat alle overheidsinstellingen en alle overheidsbedrijven (CBS NL, 2018). Het verschil tussen een overheidsinstelling en een overheidsbedrijf zit hem in het laatste criterium van de SNA 2008. Een overheidsbedrijf is namelijk een private rechtspersoon dat eigendom is of onder controle staat van de (centrale) overheid en wél tegen economisch significante prijzen levert. Alle overheidsbedrijven tezamen vormen de semioverheid.

De beoordeling of een organisatie wel of niet tegen economisch significante prijzen levert, is lastig en dient “case-by-case” plaats te vinden volgens het SNA 2008 (p. 438). De financiële jaarcijfers van een organisatie zijn een belangrijke input maar mogelijk niet altijd voldoende om zo’n beoordeling te doen. Duidelijke voorbeelden van overheidsbedrijven in Curaçao zijn naar mijn mening Aqualectra, Core en Curoil.

Afbakening van de overheid van Curaçao

Wat betekent dit allemaal voor de situatie in Curaçao? In de Staatsregeling van Curaçao worden verschillende instellingen opgesomd: Ministeries, de Staten, de Gouverneur, de Raad van Advies, de Algemene Rekenkamer, de Ombudsman, (andere) vaste colleges van advies, de Centrale Bank, de krijgsmacht, het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao, het Hof van Justitie, het Openbaar Ministerie en de politie. Deze instellingen behoren dus in ieder geval tot de overheid van Curaçao.

Op grond van artikel 110 en 111 van de Staatsregeling kunnen zelfstandige bestuursorganen (“ZBO”) en openbare lichamen worden ingesteld. Dergelijke instellingen behoren ook tot de overheid van Curaçao. Ten tijde van de voormalige Nederlandse Antillen waren reeds diverse ZBO’s ingesteld, ook al was daar pas vanaf 2004 een wettelijke grondslag voor (Sybesma, 2016). Momenteel zijn de volgende ZBO’s actief in Curaçao: het Algemeen Pensioenfonds Curaçao (“APC”), de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (“CBCS”), de Fair Trade Authority Curaçao (“FTAC”), de Kamer van Koophandel (“KvK”), de Sociale Verzekeringsbank (“SVB”) en de University of Curaçao (“UoC”).

De volgende instellingen behoren ook tot de overheid maar de juridische status heb ik niet kunnen achterhalen: Bureau voor de Intellectuele Eigendom (“BIE”), Bureau Telecommunicatie en Post (“BTP”) en de Landsloterij Nederlandse Antillen (“LL”).

Naast de Raad van Advies, de Algemene Rekenkamer en de Ombudsman bestaan er in Curaçao een andere vaste adviescolleges, namelijk de Sociaal Economische Raad (“SER”). Verder worden regelmatig tijdelijke adviescommissies ingesteld zoals recent de adviescommissies ‘begrotingsdoorlichting 2019 – 2022’ en ‘financiële markten, bank- en verzekeringswezen’.

Ten slotte bestaat er in Curaçao een groot aantal privaatrechtelijke rechtspersonen die eigendom zijn of onder controle staan van de (centrale) overheid. Dit komt mede door een verzelfstandigingsgolf in de jaren ‘70 en ’80 (Goede, 2005 en Leussink, 2011). Zo staat op de website van de Stichting Bureau Toezicht en Normering Overheidsentiteiten (“SBTNO”) een lijst met 63 private “overheidsentiteiten”. Een deel van deze private rechtspersonen is geen marktproducent in de zin van het SNA 2008 en moet worden beschouwd als een overheidsinstelling. Zie bijlage 1 en 2 welke rechtspersonen dat naar mijn mening zijn. Ze zijn eerder een toezichthouder of uitvoerende dienst van de overheid dan een naar winst strevende aanbieder van producten of diensten op de markt.

Kortom, het voorgaande laat zien dat een groot aantal publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen onderdeel zijn van de overheid van Curaçao. Deze constatering komt deels tot uiting in het feit dat medewerkers van verschillende private rechtspersonen bij landsbesluit zijn aangewezen als ‘overheidsdienaar’ in de zin van de Pensioenlandsverordening overheidsdienaren (P.B. 2013, no 27 G.T.).

Curaçao is een land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Binnen het Koninkrijk zijn verschillende overheidsinstellingen ingesteld bij rijkswet en mede actief zijn in Curaçao, namelijk: het secretariaat van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (“Cft”), het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (“Hof”), het Kabinet van de Gouverneur van Curaçao, de Kustwacht van het Koninkrijk in het Caribisch Gebied en de Raad voor de Rechtshandhaving (“RvR”). Indien een instelling deels wordt gefinancierd door Curaçao, dan moeten de medewerkers deels worden toegerekend aan de overheid van Curaçao.

Omvang van de overheid van Curaçao

Terug naar de tabel aan het begin van dit artikel en het getal van 4.094. Ten eerste valt het mij op dat dit getal een stuk lager is dan het getal van 4.597 dat wordt genoemd in de bijlage ‘Staat van het te Bezoldigen Personeel’ van de begroting van Curaçao voor 2019 (P.B. 2018, no 78) en een recente Financiële Management Rapportage (Ministerie van Financiën, 2019a, p. 44). Ten tweede geeft de tabel aan dat de 751 medewerkers in het openbare onderwijs wordt gezien als onderdeel van de overheid. Dat is juist; openbare scholen worden grotendeels gefinancierd door de centrale overheid (CBS NL, 2018). Ten slotte is het niet precies duidelijk wat wordt bedoeld met ‘ambtenaren bij ministeries en staatsorganen.’ Ik heb dit nagevraagd bij het Ministerie van BPD en een overzicht ontvangen van alle organisaties die daaronder vallen (dank daarvoor). In de tabel hieronder is weergegeven wat wel en niet is meegerekend in het getal van 4.094.

Uit het overzicht van het Ministerie van BPD blijkt dat verschillende instellingen van de overheid niet worden meegeteld in de officiële cijfers over de omvang van de overheid van Curaçao. Dit geldt in ieder geval voor het parlement en zijn griffie, het Hof van Justitie, de Algemene Rekenkamer, alle ZBO’s, alle openbare lichamen en diverse private rechtspersonen. Bij elkaar worden naar schatting 1.857 medewerkers die in dienst zijn van de overheid van Curaçao niet meegeteld.

De inschatting van het aantal medewerkers bij private rechtspersonen die naar mijn mening een overheidsinstelling zijn, zijn gebaseerd op een lijst zoals gepubliceerd op de website van SBTNO. Maar er zijn mogelijk nog meer private stichtingen die als onderdeel van de overheid gezien moeten worden. In de bijlage ‘Staat van Inkomensoverdrachten’ van de begroting van Curaçao voor 2019 en in de Financiële Management Rapportages kom ik namelijk stichtingen tegen die niet op de website van SBTNO staan. Voorbeelden van dergelijke stichtingen zijn: Fundashon Duna Lus, Fundashon Negoshi Pikiña, Fundashon Parke Tropikal, Qredits Curaçao en Theater Luna Blou.

De overheid van Curaçao vergeleken met het buitenland

De databases van de International Labour Organization (“ILO”) van de Verenigde Naties en van de OECD zijn de twee beste openbare databronnen met informatie over de omvang van de overheid. Deze organisaties hebben data over meer dan 100 landen. Bij het verzamelen van data hanteren deze organisaties daarbij zoveel mogelijk de meest recente versie van de SNA (Verenigde Naties, z.d.). Voor Curaçao is in de database van de ILO één datapunt ingevoerd, namelijk 12.544 werkzame personen in de publieke sector in 2018. Er is helaas geen informatie ingevoerd over de omvang van de overheid.

Met behulp van de databases van de ILO en de OECD kan de omvang van de overheid van Curaçao worden vergeleken met het buitenland. De gebruikelijke manier om landen met elkaar te vergelijken, is door het absolute aantal werkzame personen bij de overheid te delen op het aantal mensen dat (legaal) betaald werk verricht (ofwel: de werkzame beroepsbevolking). Hetzelfde kan worden gedaan voor de relatieve omvang van publieke sector. Zie de tabel hieronder voor de resultaten. Ik heb daarbij ook een gemiddelde berekend van de OECD-landen en van 16 landen met minder dan 2 miljoen inwoners. Volgens het CBS van Curaçao hebben 57.634 personen betaald werk verricht in april 2019 (link).

Uit de tabel volgt dat de overheid van Curaçao relatief klein is in vergelijking met het buitenland. Met 10,3% valt Curaçao in het eerste kwartiel. Ofwel, meer dan driekwart van alle landen waarover data beschikbaar is, heeft een grotere overheid (in %) dan Curaçao. De relatieve omvang van de publieke sector van Curaçao is daartegen redelijk gemiddeld ten opzichte van andere landen. Het percentage van 21,8% is vergelijkbaar met het OECD-gemiddelde van 21,3%. Dit suggereert dat de semi-overheid van Curaçao relatief groot is ten opzichte van het buitenland.

Conclusie

De overheid van een land bestaat volgens internationale richtlijnen uit de centrale overheid én alle instellingen die geen ‘marktproducent’ zijn en onder controle staan van de centrale overheid. Dit kunnen zowel publieke als private rechtspersonen zijn. Naar schatting zijn ongeveer 6.000 mensen in dienst van de overheid van Curaçao. Dat is significant meer dan in officiële publicaties, zoals de Financiële Management Rapportages, wordt vermeld.

Desondanks is de overheid van Curaçao (uitgedrukt als percentage van de werkzame beroepsbevolking) relatief klein ten opzichte van het buitenland. In veel andere landen werken verhoudingsgewijs (veel) meer mensen voor de overheid. De relatieve omvang van de publieke sector van Curaçao (21,8%) daarentegen is internationaal gezien redelijk gemiddeld. Dit suggereert dat relatief veel mensen in dienst zijn bij de semioverheid.

De informatie in dit artikel is grotendeels gebaseerd op openbare bronnen maar bevat tevens mijn subjectieve beoordelingen. Bijvoorbeeld bij de vraag of een individuele organisatie wel/geen marktproducent is. Ik geef de overheid in overweging om meer transparantie over de afbakening van de overheid te creëren.

Over de auteur

Marinus Imthorn is zelfstandig concurrentie-econoom en secretaris bij de economenclub, de Curaçaose vereniging van economen. Tot vorig jaar heeft hij gewerkt bij de Fair Trade Authority Curaçao (FTAC). Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. Dank gaat uit naar de heren Arrindell, Goede en Sybesma en mevrouw Mahabali voor de nuttige feedback op een conceptversie van dit artikel.

Disclaimer: dit artikel is geschreven op persoonlijke titel en vertegenwoordigd de mening van de auteur. Deze stemt niet altijd overeen met mensen, bedrijven en andere organisaties zoals de “Economenclub” waarmee de auteur een of andere relatie mee heeft.